Segurança jurídica na improbidade administrativa

Como a exigência de dolo específico e prova robusta protegem os agentes públicos

Otávio Gomides Monteiro*

A responsabilização por atos de improbidade administrativa representa importante instrumento de defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa. Contudo, sua aplicação indiscriminada e, muitas vezes, desprovida de rigor técnico, vem ocasionando um cenário de insegurança jurídica, conduzindo à criminalização da gestão pública por meras irregularidades formais.

A Lei n. 14.230/2021, ao revogar a Lei n. 8.429/1992 (antiga lei de improbidade administrativa), promoveu significativas alterações no regime da improbidade administrativa, das quais destacam-se a supressão da modalidade culposa, e a exigência de conduta dolosa e finalisticamente voltada à prática do ato ímprobo como requisitos essenciais para a configuração do ilícito.

Bem verdade é que a exclusão da modalidade culposa representou não um enfraquecimento da repressão aos atos lesivos, mas uma correção de rota, voltada à proteção contra abusos e condenações infundadas. Ao afastar a responsabilização por mera culpa, o ordenamento passa a resguardar aqueles que exercem suas funções de boa-fé, prevenindo condenações injustas e assegurando um ambiente jurídico mais estável e previsível para a tomada de decisões administrativas.

A responsabilização exige, agora, conduta dolosa, sendo que essa não se confunde com a mera vontade de agir, mas sim com a finalidade específica de enriquecer-se ilicitamente, causar dano ao erário ou afrontar os princípios da Administração Pública, conforme o tipo legal imputado (arts. 9º a 11).

Atos de improbidade administrativa

Tal exigência foi objeto de intensa controvérsia jurídica, tendo o Supremo Tribunal Federal enfrentado diretamente a matéria no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), oportunidade em que fixou a seguinte tese:

“É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; A norma benéfica da Lei 14.230/2021 –revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes…”

Partindo dessa mesma premissa, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o A Resp 2.161.043-GO, entendeu pela absolvição de agentes públicos por não restar comprovado o dolo específico.

No caso em análise, o Ministério Público sustentou que os agentes políticos acusados, aproveitando-se da prerrogativa funcional de seus cargos, teriam concorrido para a suposta fraude em procedimentos licitatórios, com o objetivo final de firmar ajustes administrativos em desacordo com os ditames legais, de modo a violar os princípios da Administração Pública. As razões ministeriais foram acolhidas pelo Tribunal de origem e o processo foi encaminhado ao Superior Tribunal de Justiça.

Foi então que os Ministros da 1ª turma do STJ, ao analisar o caso, constataram que o acórdão recorrido se limitou a identificar a configuração de dolo genérico, sem demonstrar a existência do dolo específico exigido pelo art. 1º da Lei nº 14.230/2021.

Nesse contexto, a simples violação genérica de princípios administrativos –desacompanhada da comprovação do elemento subjetivo direcionado à obtenção de vantagem indevida ou ao prejuízo ao erário – não mais subsiste como fundamento válido para caracterização de ato de improbidade ante o novo regime jurídico. Assim, falecendo o requisito essencial do tipo penal-administrativo, opera-se a desconformidade típica, tornando insustentável a condenação.

Com esse entendimento, os Tribunais Superiores não apenas consolidaram a interpretação da Lei de Improbidade Administrativa como norma de direito administrativo sancionador, sujeita aos princípios do direito penal, como também reforçaram a centralidade do dolo específico como elemento subjetivo indispensável à responsabilização.

Outro ponto sensível do novo regime diz respeito à carga probatória nas ações de improbidade. Sob a égide da nova legislação, o ônus de demonstrar, de forma concreta e robusta, a prática do ato ímprobo é do ente ministerial. Não se admite mais a condenação baseada em suposições ou indícios genéricos, especialmente nos casos relacionados ao artigo 10 da Lei 14.230/20211, que trata do dano ao erário.

A esse respeito, o Superior Tribunal de Justiça2 vem entendendo que não é mais possível condenar gestores públicos com base em dano presumido, exigindo-se, para a responsabilização, prova clara e inequívoca do prejuízo efetivo aos cofres públicos. Tal orientação reflete o compromisso do Judiciário com a técnica processual e com o devido processo legal, afastando generalizações que outrora alimentavam condenações apressadas e desproporcionais.

Nota-se, portanto, que as alterações na Lei de Improbidade Administrativa, e a interpretação dos Tribunais Superiores, trazem maior segurança jurídica aos agentes públicos, evitando que atuações regulares sejam tratadas como improbidade. Agora, as ações exigem provas robustas e seguem critérios mais rigorosos, restringindo a aplicação da lei a condutas graves e afastando seu uso para fins políticos ou de controle gerencial.

Trata-se, portanto, de um novo marco legal que não enfraquece o combate à corrupção, mas o torna mais criterioso, técnico e equilibrado. A efetividade da atuação estatal caminha, agora, ao lado da proteção das garantias fundamentais, da valorização da segurança jurídica e da preservação da racionalidade institucional. Esse amadurecimento torna-se essencial para que a improbidade administrativa continue sendo um instrumento legítimo de controle e não um meio de intimidação da boa gestão pública.

1 Lei 14.230/2021 – Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente. 2 REsp nº 1929685 / TO (2021/0086118-0) – Relator Min. GURGEL DE FARIA – PRIMEIRA TURMA

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*Otávio Gomides Monteiro é advogado do Gonçalves, Macedo, Paiva e Rassi (GMPR) Advogados. Graduado pela Universidade Federal de Goiás (UFG) e pós-graduado em Direito Público pela UFG em parceria com a ESA-GO. otaviomonteiro@gmpr.com.br