Princípio da precaução no Direito Ambiental.

por Eurípedes José de Souza Junior

Artigo do Advogado, e sócio GMPR, Eurípedes José de Souza Junior, publicado pela Revista “Conceito Jurídico”.

No ano de 2012, o Senador Acir Gurcacz propôs a PEC nº 65/2012, visando incluir
o § 7º no art. 225 da Constituição, cuja redação disporia que “a apresentação do
estudo prévio de impacto ambiental importa autorização para a execução da obra,
que não poderá ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de
fato superveniente”. Na justificativa da proposta consta que o objetivo é assegurar
“que uma obra uma vez iniciada, após a concessão da licença ambiental e demais exigências
legais, não poderá ser suspensa ou cancelada senão em face de fatos novos, supervenientes
à situação que existia quando elaborados e publicados os estudos a que se refere a
Carta Magna”.

A redação da PEC é, sem dúvidas, infeliz, pois dá a entender que bastaria ao
empreendedor apresentar o Estudo de Impacto Ambiental para que estivesse autorizado
a operar, o que vai de encontro aos mais basilares princípios do Direito Ambiental.
Em que pese não pareça ter sido essa a intenção do parlamentar responsável pela propositura
da PEC, tendo em vista a parte transcrita de sua justificativa, em que se protege, na verdade,
empreendimentos devidamente licenciados, é certo que jamais se poderia admitir que a PEC
fosse aprovada com essa redação. Nada obstante, a proposta acende o debate acerca da segurança
jurídica nas licenças ambientais concedidas pelos órgãos competentes, não raro após anos de
trâmite, inúmeros estudos, audiências públicas e todo um esforço conjunto de empreendedor
e agentes públicos para que um projeto efetivamente sustentável saia do papel.

Existem diversos casos em todo o Brasil em que ações judiciais são propostas
contra empreendimentos devidamente licenciados em fase de instalação ou até
mesmo de operação. O fundamento principal das ações costuma girar em torno do
princípio da precaução, o qual recomendaria a paralisação imediata das obras e/
ou da atividade a fim de que o meio ambiente seja protegido de algum risco identificado
por quem promove a demanda. Instaura-se uma verdadeira guerra judicial,
na qual o empreendedor tem que superar liminares concedidas e comprovar
que todo o procedimento de licenciamento foi realizado de maneira escorreita e
em conformidade com os padrões de qualidade ambiental, de modo a não haver
nenhum risco insuportável ao meio ambiente.

A equivocada compreensão do princípio da precaução e seu conteúdo jurídico é, induvidosamente,
o grande responsável pela insegurança jurídica que acima foi brevemente apresentada.

Qual é, afinal, o conteúdo jurídico do princípio da precaução e como ele se
aplica na proteção do meio ambiente?

O princípio da precaução surgiu na “Declaração do Rio de Janeiro”, elaborada
na famosa Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
realizada no Rio de Janeiro em 1992, mais conhecida como Rio 92. Foram
votados, na ocasião, 27 princípios e o princípio da precaução foi consagrado no
princípio 15, que assim dispõe: “De modo a proteger o meio ambiente, o princípio
da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas
capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência
de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar
medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.

A característica marcante do princípio da precaução é a “incerteza científica”.
É, inclusive, a incerteza científica que diferencia o princípio da precaução do
princípio da prevenção. Neste, os impactos da atividade são conhecidos, o que impõe
a adoção de medidas de prevenção, mitigação e compensação, ao passo que naquele
não há certeza científica se a atividade produz determinados impactos ao meio
ambiente, o que também impõe a adoção de medidas de prevenção, mitigação e
compensação para evitar que aquele dano incerto venha a ocorrer.

Isso significa, portanto, que o princípio da precaução não prega, ao contrário
do que o senso comum pareça indicar, a paralisia completa de empreendimentos
cujas consequências ambientais não são completamente conhecidas. O referido
princípio prega, em verdade, que enquanto não houver certeza científica de que
determinada atividade não causa ameaça de danos sérios ou irreversíveis ao meio
ambiente, deverão ser adotadas medidas para prevenir eventual dano. Se a ciência
vier a comprovar que a atividade não é nociva como antes se pensava, as medidas
de prevenção poderão ser dispensadas.

O princípio da precaução diz respeito, desse modo, ao controle do risco. Por
óbvio, controlar o risco não quer dizer aceitar qualquer risco. Haverá casos em que
84 revista CONCEITO JURÍDICO – nº 31 – juLho/2019 o risco recomendará, de fato, que
não se prossiga com a obra ou atividade, o que deverá ser avaliado em cada caso concreto.
A discussão é complexa.

O precedente judicial mais importante acerca da aplicação do princípio da precaução
no Brasil provém do Supremo Tribunal Federal, em que se analisou com
profundidade o conteúdo jurídico do referido princípio no âmbito do Recurso
Extraordinário nº 627.189, de relatoria do Ministro Dias Toffoli.

O caso versava sobre o efeito cancerígeno da exposição a campos elétricos e
magnéticos oriundos de fios de alta tensão. Os Autores da demanda requereram,
em desfavor da empresa de distribuição de energia elétrica, que fossem adotadas
medidas para diminuir a exposição dos demandantes a campos elétricos e magnéticos,
considerando a incerteza científica de que a exposição a esses campos não
seria cancerígena (há uma polêmica no meio científico acerca da conexão entre
exposição a campos elétricos e magnéticos e casos de câncer). Argumentaram os
Autores que países como a Suíça levavam a sério as potencialidades cancerígenas
da exposição e adotavam padrões de proteção muito mais rígidos que os praticados
no Brasil, razão pela qual entendiam que a distribuidora deveria adotar o mesmo
padrão. A empresa de distribuição alegou, em sua defesa, que seguia o padrão de
segurança determinado em lei, a qual impunha observância ao padrão recomendado
pela Organização Mundial da Saúde, no que tange à exposição de pessoas a
campos elétricos e magnéticos, o que atendia ao princípio da precaução, sendo
descabida a condenação na adoção de padrões de segurança mais rigorosos.

O Supremo, então, deu razão à empresa de distribuição de energia elétrica,
consignando que “o princípio da precaução é um critério de gestão de risco a ser
aplicado sempre que existirem incertezas científicas sobre a possibilidade de um
produto, evento ou serviço desequilibrar o meio ambiente ou atingir a saúde dos
cidadãos, o que exige que o estado analise os riscos, avalie os custos das medidas
de prevenção e, ao final, execute as ações necessárias, as quais serão decorrentes de
decisões universais, não discriminatórias, motivadas, coerentes e proporcionais”.
A tese foi fixada nos seguintes termos: “no atual estágio do conhecimento científico,
que indica ser incerta a existência de efeitos nocivos da exposição ocupacional e
da população em geral a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos gerados
por sistemas de energia elétrica, não existem impedimentos, por ora, a que sejam
adotados os parâmetros propostos pela Organização Mundial de Saúde, conforme
estabelece a Lei nº 11.934/2009”.

É preciso, pois, compreender o princípio da precaução como um princípio que
determina, em regra, um fazer. Se não há razoável certeza científica acerca das
dimensões de impactos ambientais de determinada atividade ou empreendimento,
a sua proibição ou paralisação deve ser considerada como última alternativa, de
modo que se privilegie o desenvolvimento sustentável amparado por medidas que
confiram um mínimo de segurança ao meio ambiente. Se a conclusão for pela possibilidade
da operação, a presunção de legitimidade dos atos administrativos deve
imperar para evitar que a sombra da insegurança jurídica esteja permanentemente
sob a cabeça daqueles que se arriscam em empreender no Brasil.